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地方债风险管控趋紧 PPP模式将成为香饽饽

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作者:admin人气:发表时间:2016-11-22 12:20:08

  央广网北京11月22日消息 据经济之声《央广财经评论》报道,财政部日前就地方债发文,数据显示,截至到2015年末,我国地方政府债务16万亿元,如果以债务率衡量地方政府债务水平,2015年地方政府债务率为89.2%,低于国际通行的警戒标准。同时地方政府不承担地方国企债务偿还责任。

  在回顾问题时,财政部说当前地方政府债务领域也存在一些新的问题,主要是局部地区偿债能力有所弱化、个别地区风险超过了警戒线、违法违规融资担保现象时有发生、一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等。

  财政部的表态和提供的数据表明,第一,谁发债谁偿还,不存在谁来兜底的可能,想都不要想。第二,我国地方债的债务率远低于国际通行水平,风险是可控的。第三,整体中小部分有风险苗头,需要扼杀在初始阶段。

  可以预见的是,无论地方政府还是地方城投公司或者地方国企未来再发债,将会更加谨慎、更加务实。尤其是地方国企的债务都将走市场化的手段加以解决,“谁哭的声音大就会有奶吃”的局面一去不复返。同时这也预示着,为了解决重大基础设施建设等大型项目的资金问题,地方政府将会谨慎发债而更多采用PPP模式,也就是政府和社会资本合作的模式,这也就会倒逼地方政府拿出真真正正的好项目投放到市场中来。

  从目前的进度看,PPP项目发展还不是太快,也有民企感叹,现在对PPP感兴趣的资金很多,但好的项目不多。在政策越来越紧、发债越趋谨慎的前提下,依靠基建投资拉动经济增长的惯性将会倒逼地方政府拿出更多可以产生“真金白银”的好项目,PPP模式未来也将会发生本来就具有的经济效应并担起社会责任。

  地方债风险管控趋紧,PPP模式将成为“香饽饽”。关于此话题,财政部内部控制委员会委员、瑞华会计师事务所管理合伙人张连起做出了点评。

  张连起:地方债存在的问题,一是行政干预较多,难以实现市场化定价。由于地方债的信用、等级和流动性一般要低于国债,因此市场普遍认为地方债利率应该比国债高一些,但目前地方债利率普遍与国债利率接近或持平,主要原因是发债的地方政府往往以财政存款、投资项目等作为交换条件,影响债券投标银行的报价,甚至直接指定投资者在每一个价位的投标量,以达到降低利率发行希望的目的。地方政府债券利率并非真正由市场供求关系决定造成了利率扭曲。

  二是信息披露不够全面、及时,信用评级制度不健全。财政部对信用披露和信用评级都有详细的规定,但一些地方政府远没有达到要求,地方债券风险难以与各省的财政实力、债务状况直接挂钩,已发行的地方政府债评级均为3A级,没有差异,信用评级的调整滞后于市场现实,投资者无法通过信息披露和信用评级做出投资决策,也是今年以来地方置换债券发行进展不畅的主要原因。

  三是投资主体单一,市场前景堪忧。由于地方债不是真正的市场化定价,利率偏低对于投资者的吸引力明显不足。目前,地方债投资以当地的商业银行为主,一般与当地政府有较大的利益关系,其他投资者如社保基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司和个人投资者等普遍处于观望状态,投资意愿不强。

  四是重复设置审批事项,加剧市场分割。我国证券发行制度改革的总体方向是从行政审批制转向注册制,银行间债券市场发行已经实现了注册制,但是地方债发行仍然实行审批制。现有的银行间债券市场和交易所债券市场对债券的发行、信息披露、评级、交易等都有一套很成熟的管理办法,银行间市场交易商、协会已经发挥了“自律、组织”的作用。但有关部门针对地方债又制定了一套发行、信用评级管理办法,此规定与现行的债券市场管理办法存在一些冲突,造成新的市场分割,影响了地方债市场的发育。

  从世界上一些主要经济体,如美国,在建设供水、供电、排污道路、港口等具有一定收益的基础项目时,为了吸引社会资本参与,广泛采用PPP,也就是公私合营的模式,这就意味着从政府依赖模式向PPP的转变。我国推进PPP项目也需要在项目公开透明、合同履约、组织管理模式、定价机制及合理分担风险等方面,出台更有针对性的措施,建议政府各相关部门协调合作,进一步优化服务、转变职能,从公共产品服务的提供者转变为参与者和质量监督者,为此提出如下政策建议。

  一是扩大PPP模式运用领域。今年5月,国务院办公厅发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,在能源、交通运输、水力、环境保护等16个公共领域引入PPP模式,建议扩大PPP模式的运用领域,将营利性项目与政府公共投资项目都涵盖在内,通过不同的制度设计予以实施,营利性项目通过自身现金流满足投资汇报,非营利性项目通过政府提供的专项资金补贴、税收返还等覆盖成本。

  二是改革基础设施项目实施的组织模式。我国很多地方的基础设施、项目建设仍由地方政府派出工程建设指挥部,由政府官员统筹协调,其中存在三个主要问题。首先,指挥部不是正规注册的法人实体,缺乏明确的经济责任制,拥有投资建设管理权,却不承担决策风险。其次,指挥部代表政府,过于强调行政管理与指挥职能,欠缺各投资主体间的平等协调、监督职能。最后,指挥部是一个临时机构,随着项目建设结束而解散,工程质量无法追溯,管理成本无账可查,并造成项目建设期与运营期的脱节。工程建设指挥部的管理模式是造成很多项目预算超概算、决算超预算、管理水平不高、财政压力大的主要原因之一。建议今后在PPP项目中,不再设立各类工程建设指挥部,而是正式注册成立一个非营利性的SPV,在PPP项目融资、建设、运营的全周期内,通过协调监督机制保障各投资主体、政府各相关部门协调合作,把项目建设预算控制在合理的范围内。政府要进一步转换职能,从公共产品服务的提供者转变为参与者和质量监督者。

  三是推动PPP项目公开透明。我国采用PPP模式,吸收社会资本时,尚未严格按照公开招标的竞争方式,导致目前社会投资多为国有企业,民间资本难以介入。建议强化基于互联网的政府公开招标,确保竞争机制发挥作用,通过选择合适的人做合适的事,保证政府、社会资本大众利益的最大化。

  四是加强PPP模式合同履约管理。在我国PPP项目中,政府往往利用管理优势,善用行政权利进行干预与修改,往往容易使社会资本利益受挫,这也是民间资本观望、疑虑的原因。建议由政府职能部门和司法部门共同组成联合监督机构,加强对PPP合同签订、执行、监督管理与违约责任的司法追究,确保政府与社会资本处于契约同等地位,行为受法律严格约束。如需要修改合约内容,必须经过协商、仲裁、诉讼等方式,达成一致意见后方可进行。这样才能减少社会资本的后顾之忧。

  五是提高选择PPP项目的专业水平。PPP项目的形式灵活多样,而且有一定的门槛,美国遵循物有所值原则,在选择项目时要依赖一批高度市场化的专业机构进行评估、分析。建议我国在推进PPP模式时重点选择收益稳定、投资规模较大、合同期限较长、技术较为成熟的项目作为试点,防止一哄而上,充分发挥规划财务技术等市场化机构的作用,全面评估、慎重选择。PPP是政府资本和社会资本的一场“婚姻”,而不是“恋爱”,因此,在全面推进PPP项目中,政府要做好能做的事,让民间资本、社会资本发挥更大的作用。

  (来源:央广网 2016-11-22)

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